۰۲ بهمن ۱۳۹۶ - ۱۸:۲۸
رهبري كه با شور و شوق به ميدان آيد، معمولا با شور و شوق روبرو مي شود.((جان ماكسول))
کد خبر: ۱۴۴۱
تاریخ انتشار: ۰۹ آذر ۱۳۹۳ - ۱۳:۳۰
نقش کنگره و کاخ سفید در شکل دهی و هدایت سیاست خارجی آمریکا
قسمت دوم؛
نسیم بهاری: نگاهی به تاریخ آمریکا بیانگر این واقعیت است که قوای مجریه و مقننه نقش برجسته و محوری در شکل دهی و هدایت سیاست خارجی ایالات متحده ایفا کرده‌اند.

نسیم بهاریطاهره واعظی

در ادامه بررسی سیاست خارجی آمریکا به معرفی و تبیین و تحلیل دو نهاد مهم در راهبری سیاست خارجی این کشور یعنی کاخ سفید (قوه مجریه) و کنگره (قوه مقننه) ایالات متحده آمریکا و جایگاه این دو نهاد در قانون اساسی این کشور می پردازم زیرا که کاخ سفید و کنگره در شکل دهی و راهبری سیاست خارجی ایالات متحده در عرصه بین المللی و از جمله در قبال جمهوری اسلامی ایران نقشی بی بدیل و تعیین کننده را ایفا می نمایند.لذا فهم و درک نحوه تصمیم سازی و سیاستگذاری خارجی توسط دو نهاد مزبور، چگونگی تعامل و رابطه این دو با قوه یکدیگر به ما در داشتن تحلیل صحیح و واقع بینانه نسبت‌ به گرایشها و ویژگیهای اصلی غالب بر کارکرد و فعالیتهای کاخ سفید و کنگره در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی پس از پایان جنگ سرد و در پرتو تحولات جدید جهانی کمک می کند.

 

فهم سیاست خارجی آمریکا بستگی فراوان به این نکته دارد که قوه مجریه در شکل دادن به ماهیت، اهداف و فرایند سیاست خارجی متأثر از چشم‌اندازها و ارزیابی های قوه مقننه است.اما این سوال مهم مطرح می شود که کاخ سفید یا کنگره، کدام یک نقش موثرتری در راهبری سیاست خارجی ایالات متحده ایفا می کنند؟ به منظور دستیابی به یک تحلیل فراگیر و جامع و پاسخ پرسش مطرح شده، بهتر است با توجه به«حیطه سیاست»که در قلمرو آن به تصمیم‌گیری‌ پرداخته می‌شود، به نظریه‌پردازی پرداخت.بنظر می رسد در حیطه سیاست بحران نقش رییس‌جمهور در حیات‌ دادن به سیاست خارجی از اولویت برجسته برخودار است در حالی که در حیطه سیاست ساختاری‌ کنگره آمریکا از اعمال نفوذ بیشتری برخوردار است.در حیطه سیاست راهبردی، تأثیرگذاری تا حدود زیادی بستگی به ویژگی های شخصیتی رییس‌جمهور و رهبران سیاست خارجی در کنگره دارد.

معرفی اجمالی کنگره امریکا

کنگره ایالات متحده آمریکا(United States Congress)کنگره آمریکا که در واقع قوه مقننه کشور ایالات متحده محسوب می شود شامل دو مجلس سنا و نمایندگان است. محل کنگره در ساختمان کاپیتول است، و تاسیس کنگره به سال ۱۷۷۴م، یعنی دو سال قبل از استقلال آمریکا باز می‌گردد.کنگره محلی است که مجلس نمایندگان ایالات متحده آمریکا و نیز مجلس سنای ایالات متحده آمریکا تشکیل می‌شود.

وظیفه قانون گذاری بر اساس قانون اساسی بر عهده نمایندگان کنگره‌است و هر قانونی برای تصویب، نیاز به تائید هر دو مجلس دارد.

 

1- مجلس نمایندگان ایالات متحده: United States House of Representatives یکی از دو قسمت کنگره ایالات متحده است.

بر اساس قانون اساسی ایالات متحده آمریکا تعداد نمایندگان مجلس نمایندگان، ۴۳۵ نفراست که هردو سال یکبار انتخابات می‌شوند و انتخاب مجدد آنان نامحدود است. درمجلس نمایندگان علاوه بر ۴۳۵ نماینده منتخب ۵۰ ایالت، نمایندگانی نیز از نواحی نیمه ‌مجزا و همچنین بخش فدرال کلمبیا ـ واشنگتن دی سی ـ بدون حق رای حضور دارند.

ریاست مجلس نمایندگان یا «سخنگوی مجلس» را ارشدترین عضو حزب اکثریت بر عهده دارد.وی از اختیارات گسترده از جمله تعیین دستور جلسات مجلس، تعیین مدت زمان بحث و یا خارج کردن موضوعی از دستور کار بر خوردار است. هر گاه حزب رئیس جمهور و حزب اکثریت مجلس نمایندگان یکسان نباشد، سخنگوی مجلس نمایندگان علاوه بر وظایف قانونی خویش، نقش رهبر اپوزسیون را نیز ایفا می‌کند.

در مجلس نمایندگان، علاوه بر سخنگوی مجلس، رهبران احزاب اکثریت واقلیت از نقش و جایگاه مهمی برخوردار هستند. رهبر حزب اکثریت همان سخنگوی مجلس است و برای اداره فعالیت‌های حزبی در داخل مجلس فرد دیگری به غیر از سخنگوی مجلس انتخاب می‌شود که ریاست انجمن حزبی را برعهده می‌گیرد.وی وظیفه دارد در هنگام رای گیری در مجلس، میان اعضاء حزب هماهنگی ایجاد نماید و آراء آنان را شمارش کند.

شرط عضویت در مجلس نمایندگان

حداقل ۲۵ سال سن

دارا بودن حداقل ۷ سال تابعیت ایالات متحده آمریکا

سکونت در ایالت مورد نظر در زمان برپایی انتخابات (بر اساس عرف ونه اصول قانون اساسی، هر نامزد باید درحوزه انتخابیه مورد نظر در زمان برپایی انتخابات سکونت داشته باشد).

رهبر اقلیت و رئیس انجمن حزبی حزب اقلیت یک فرد است که نقش رهبر اپوزیسیون مجلس را ایفا می‌کند. در هنگام تنظیم برنامه‌های مجلس نمایندگان، رهبران اکثریت و اقلیت با یکدیگر مذاکره می‌کنند و از آنجا که انضباط حزبی در مجالس قانونگذاری ایالات متحده وجود ندارد، مذاکره میان رهبران دو حزب اقلیت واکثریت در خصوص تصویب اهمیت می‌یابد.مجلس نمایندگان دارای کمیته هایی با عناوین ذیل می باشد

1- روابط بین المللی 2- تخصیصات 3- خدمات بانکی و مالی، بازرگانی روابط بین المللی4- بودجه 5- بازرگانی، منابع، علوم 6- کشاورزی  7- نظارت و اصلاحات حکومت 8- اطلاعات 9- قضایی 10- فرصتهای اقتصادی و آموزشی.

 

2- مجلس سنای ایالات متحده آمریکا:( United States Senate) یکی از دو مجلس کنگره ایالات متحده است. تعداد نمایندگان سنا۱۰۰ نفر است و هر ایالت فارغ از بزرگی و یا کوچکی، دو نماینده در سنا دارد. سناتورها برای ۶ سال انتخاب می‌شوند و عضویت آنان محدودیتی ندارد. در قانون اساسی ایالات متحده آمریکا گفته شده‌است که پس از انتخاب سناتورها، براساس قرعه کشی، آنان به سه گروه تقسیم می‌شوند: گروه اول تنها دو سال در سنا حضور دارند و در انتخابات بعدی مجدداً شرکت کنند.گروه دوم به مدت ۴ سال، و نهایتاً گروه سوم ۶ سال درسنا خواهند ماند. بدین ترتیب هردو سال یکبار و در جریان انتخابات عمومی و یا میان دوره‌ای، یک سوم نمایندگان سنا نیز تغییر می‌کنند.وظیفه انتخاب سناتورها بطور مستقیم برعهده شهروندان قرار دارد.هرگاه در مجلس سنا، مصوبه‌ای ۵۰ رای مثبت و ۵۰ رای منفی داشته باشد، معاون رئیس جمهور به عنوان رئیس سنا رای خود را به صندوق می‌اندازد و به این شکل سرنوشت آن مصوبه را تعیین می‌کند.در غیاب معاون رئیس جمهور که اغلب در هنگام مذاکرات سنا حاضر نیست، ارشدترین عضو حزب اکثریت، جلسات را اداره می‌کند.در سنا نیز همانند مجلس نمایندگان، رهبر اقلیت به عنوان رهبر اپوزیسیون شناخته می‌شود.

شرط عضویت در سنای ایالات متحده آمریکا

حداقل ۳۰ سال سن

دارا بودن حداقل ۹ سال تابعیت ایالات متحده آمریکا

سکونت در ایالت مورد نظر درزمان بر پایی انتخابات

 مجلس سنا دارای کمیته هایی با عناوین ذیل می باشد:

1- روابط خارجی 2- تخصیصات 3- بانک داری و مسکن و امور شهرری 4- بودجه 5- بازرگانی، علوم و حمل و نقل 6- انرژی و منابع طبیعی 7- محیط زیست و امور عمومی 8- مالی 9- کشاورزی و جنگل داری 10- امور حکومتی 11- اطلاعات 12- قضایی 13- کار و منابع انسانی 

قانون اساسی و نهادهای تاثیر گذار در سیاست خارجی آمریکا

در دهه‌های پایانی قرن هجدهم که قانون اساسی آمریکا به انشاء درآمد،به دلایل واضح‌ ساختاری و ارزشی آمریکا از کمترین اهمیت و تشخیص بین المللی برخوردار نبود.به همین دلیل‌ هم بود که تدوینگران قانون اساسی از کمترین دغدغه بین المللی برخوردار بودند.از این رو، ماهیت و حیات قانون اساسی تا حد زیادی با توجه به ملاحظات حیات داخلی آمریکا ترسیم شد و شاید چندان هم تصور نمی شد که در کمتر از دو سده کشور آمریکا به با نفوذترین واحد سیاسی بین المللی مبدل گردد بدین روی، قانون اساسی نه بر اساس قدرتمندی یا ضعف آمریکا در سیاست خارجی، بلکه بیشتر بر اساس یک‌سری اصول ترسیم گردید.هدف تدوین‌کنندگان‌ قانون اساسی این بود که از تمرکز قدرت در دست یکی از دو قوه که از اولویت و اهمیت در حیطه‌ سیاست خارجی برخوردار بودند جلوگیری نمایند.تصور بر این بود که تمرکز، جدا از اینکه در نزد کدام یک از دو قوه باشد، ناگزیر منجر به ناکارآمدی می‌گردد.در این چارچوب بود که اصول و رویه‌های مربوط به قلمرو سیاست خارجی به گونه‌ای در قانون‌ اساسی آمریکا ذکر گردید که هردو قوه مجریه و مقننه از نقش و اهمیت بسزایی برخوردار باشند.چنین سیاستی از یک سو با ابداع سیستم تفکیک قوا و از سوی دیگر با ابداع سیستم نظارت و توازن شکل گرفت.این سیاست‌ هرچند از بعضی از جهات در بطن خود کشمکش بین دو قوه را اجتناب ‌ناپذیر می‌سازد،اما تضمینی است بر اینکه فرصت یکه‌تازی در حیطه سیاست خارجی امکان قوام نمی‌یابد.با توجه به‌ اینکه هریک از دو قوه از حقوق قانونی مشخص و معینی در قلمرو سیاست خارجی برخوردار هستند، هیچ‌گاه این فرصت پیش نمی‌آید که در قلمرو سیاست خارجی خودکامگی حادث شود، هرچند که با توجه به محیط داخلی و محیط بین المللی از میزان متفاوتی از قاطعیت و راسخ بودن‌ در بین دو قوه باید صحبت کرد.هردو قوه مجریه و مقننه (کاخ سفید و کنگره) در شکل دهی اهداف و اجرای آن اهداف در قلمرو سیاست خارجی از نقش مهمی برخوردار هستند، هرچند که با توجه به«حوزه سیاست» برجستگی یکی از دو قوه واضح‌تر و ملموس‌تر است.کنوانسیون قانون اساسی آمریکا در فیلادلفیا به تاریخ می‌ 1787م، این فرصت را در اختیار 55 نماینده از 47 نماینده منتخب که در مدت زمان گردهمایی ها حضور داشتند، قرار داد تا تفکیک‌ناپذیری سیاست‌گذاری خارجی را از تعلقات داخلی متجلی‌ سازند.بنابراین گزاره پراکندگی قدرت و چانه‌زنی برای قطعیت یافتن تصمیمات مشروعیت‌ یافت.این آگاهی وجود داشت که افراد و گروهها دارای منافع متفاوت هستند و به تبع نهادها و ساختارهایی که در حیطه سیاست فعالیت دارند، الزامات و ضروریات متفاوتی را به لحاظ تمایز و تنوع منافع مورد نظر قرار می‌دهند.نهادهای مجزا با اختیارات و مسئولیتهای متفاوت در بطن‌ اشتراک قدرت در حیطه سیاست خارجی بنیان گذاشته شدند.قانون اساسی سیستمی از «نهادهای مجزا را که قدرتها را تقسیم کرده‌اند»، به وجود آورد که همچنان پابرجا است.این نگاه دووجهی به کنگره به عنوان قوه‌ قانون‌گذاری و رییس‌جمهور به عنوان نماد قوه مجریه که در آغاز حیات کشور ایالات متحده وجود داشت، امروز نیز همچنان از اعتبار و مرجعیت برخوردار است.تباین‌ این دو قوه با توجه به اینکه رییس‌جمهور بر اساس ائتلاف گروهها و افراد در سطح ملی و اعضای کنگره بر اساس آرای انتخاباتی در سطح محلی و استانی‌ قدرت کسب می‌کنند در حیطه سیاست خارجی به مانند دیگر مقوله‌ها یکی از باثبات‌ترین و طولانی ترین‌ رقابت‌ها را بین دو قوه به میراث گذاشت.ماهیت تعامل بین رییس‌جمهور و اعضای کنگره در حیطه سیاست خارجی متأثر از این رقابت تنیده در قانون اساسی و در عین حال افزایش‌ مسئولیتها به لحاظ وسعت حیطه عملکردها است.بنیانگذاران آمریکا با توجه به بدبینی نسبت به ذات انسان که از تفکر مادی مدرنیسم ناشی می شد، عملکرد ساختارهای قدرت در کشورهای‌ اروپایی و الزامات برآمده از حیات نهادهای حکومتی در عین واگذار کردن مسئولیت متمایز و متفاوت به ارگانهای حکومتی، نهادینه ساختن فرایند«نظارت و توازن» را در سیاست خارجی و داخلی آمریکا مدنظر قرار دادند.از دیدگاه آنان همکاری بین کنگره و رییس‌جمهور که مبتنی بر «تنش خلاق» است، منجر به شکل‌گیری‌ سیاست خارجی است که منافع مردم آمریکا را بهتر تأمین می‌کند.برتری کنگره در هدایت‌ سیاست خارجی و مدیریت نیروی نظامی در توسل به جنگ به عنوان یکی از ابزار دستیابی به‌ اهداف در عرصه نظام بین الملل در دوران بعد از جنگ جهانی دوم، هستی‌بخش این تنش در قانون اساسی آمریکا بوده است.به واسطه آگاهی نسبت به دگرگونی های غیر قابل پیش ‌بینی در صحنه جهانی، امکان سوء استفاده رییس‌جمهور از قدرت به عنوان سمبل کشور در عرصه‌ بین المللی و استفاده اعضای کنگره از هیجانها و تعصبات مردم در جهت تشدید و افزایش‌ قدرت، قانون اساسی ایالات متحده به گونه‌ای شکل گرفت که نیاز به توازن و نظارت اجتناب‌ناپذیر گردد. فرماندهی جنگ در راستای تأمین اهداف در سیاست خارجی به رییس قوه مجریه واگذار گردید،در عین اینکه اعلان و تأمین بودجه آن به کنگره واگذار گردید.مدل فیلادلفیا با در اختیار قرار دادن هدایت نیروی نظامی در اختیار کاخ سفید و با قرار دادن‌ مسئولیت تأمین بودجه‌ تمامی نهادهای مرتبط با سیاست خارجی و هزینه‌های نظامی در دستان کنگره، تمرکز قدرت تصمیم‌ گیری در سیاست خارجی را در یک نهاد خاص از نظر قانونی غیر ممکن ساخته است. اگر در سیاست خارجی آمریکا شاهد تمرکز قدرت باشیم به احتمال زیاد بدین خاطر است که یکی از دو قوه به لحاظ دلایل تاریخی و یا الزامات داخلی و خارجی برای نمایش قاطعیت و یا دادن‌ سرعت عمل در برخورد با محیط بین المملی بدون از دست دادن جایگاه قانونی خود،در فرایند تصمیم‌گیری تساهل و تسامح را در پیش گرفته است.مدل انگلیسی قرن هجدهم میلادی هدایت سیاست‌ خارجی، قدرت هدایت نیروها و در عین حال قدرت اعلان جنگ را در اختیار رییس قوه مجریه‌ قرار می‌داد،در حالی که این تفکیک در مدل آمریکایی در نظر گرفته شده است.اما آنچه مدل‌ آمریکایی را تنش‌زا ساخته، این واقعیت است که در نظر برخی قدرت تهاجمی‌ به کنگره و قدرت دفاعی‌ به رییس‌جمهور اعطا شده‌ است، هرچند که عده‌ای هم بر این اعتقاد هستند که هردو قدرت بدون هیچ گونه شک و شبهه‌ای در حیطه قدرت رییس قوه مجریه است.بنظر می‌رسد حمله آمریکا به عراق، پاناما،گرانادا، ویتنام و دخالت نظامی این کشور در جنگ کره، اعتبار وسیع‌تری را در شکل‌ اجرایی آن به نظریه دوم اعطا کرده است.

پیرامون این موضوع مهم و کلیدی که قانون اساسی ایالات متحده قدرت برتر در عرصه تصمیم گیری سیاست خارجی را به قوه مجریه واگذار کرده یا قوه مقننه چند نوع دیدگاه مطرح می شود.این بدان معنا است که به باور گروهی از کارشناسان در حیطه سیاست خارجی، مفاد قانون اساسی آمریکا «کنگره را منبع غایی و انحصاری‌ بالاترین قدرت در حیطه روابط خارجی ساخته است یعنی اقتدار در آغاز جنگ».کسانی که‌ پذیرای این نگرش شدند، معتقدند که این همان برداشت اولیه است که تدوینگران قانون‌ اساسی در نظر داشتند.در این چارچوب،«کنگره تقریبا اقتدار کامل بر آغاز جنگ دارد».این گروه حتی تا آنجا پیش می‌روند که نقشی اساسی در اعمال سیاست خارجی را از رییس‌ جمهوری دریغ می‌کنند و می‌گویند که«هیچ گونه سندی وجود ندارد که نشان دهد تدوینگران قانون اساسی درصدد بودند که به رییس‌جمهور هیچ گونه اقتدار مستقلی برای فرستادن‌ نیروهای مسلح به جبهه اعطا کنند.البته تنها در زمینه مقابله با حمله ناگهانی او از این اختیار برخوردار است». این نگاه که«متن قانون اساسی به طور قاطع متوجه کنگره است»،تأکید بر اهمیت کنگره دارد.چنین دیدگاهی تئوری«امپراتوری کنگره» را بسط می‌دهد که‌ مبتنی بر این تفکر است که به لحاظ اینکه کنگره به مردم نزدیکتر است،از دیدگاه بنیان گذاران آمریکا‌، باید از مسئولیتهای وسیع‌تری برخوردار گردد.بدین‌منظور بود که برای حفظ حقوق مردم، بهترین عملکرد در حیطه سیاست خارجی، یعنی سوق دادن ایالات متحده به دامان جنگ در اختیار قوه مقننه قرار گرفت.اما در مقابل نظریه ‌پردازانی که موسوم به«آشتی‌ناپذیر» هستند،این‌ تلقی کنگره محور از متن قانون اساسی و آنچه موسوم به نیت اولیه است را به شدت رد می‌کنند و بر این‌ باور هستند که چنین منطقی تنها منجر به حیات یافتن«ریاست‌جمهوری در غل و زنجیر» می‌شود و این در عصری که ایالات متحده آمریکا رهبری جهان غرب را بر عهده دارد، به دور از فهم معاملات و معضلات بین المللی است.در این دیدگاه از ماهیت قانون اساسی در رابطه با تعیین نهادهای تاثیر گذار در روند سیاست خارجی آمریکا، چنین استنباط می شود که اصل حیات‌دهنده، همان طور که مدیسون در «فدرالیست شماره 15» گفت، این نکته است که بزرگترین دفاع در برابر تمرکز تدریجی چنین‌ قدرتی در یک ارگان این است که در اختیار کسانی که هر نهاد را مدیریت می‌کنند، ابزارهای‌ ضروری قانونی و انگیزه داده شود تا در برابر تجاوز دیگران مقاومت کنند.».از دیدگاه آشتی ناپذیران توانایی در هدایت سیاستهای نظامی در خارج از مرزهای آمریکا این ابزار قانونی و ضروری و الزامی است که‌ رییس‌جمهور با توسل به آن می‌تواند این فرصت را از اعضای کنگره، چه در سنا و یا مجلس‌ نمایندگان، برای تمرکز قدرت در قوه مقننه دریغ نماید.نمایندگان حاضر در کنوانسیون هر چند که اعتقاد داشتند که حکومت باید از مردم و برای مردم باشد، اما به خوبی آگاه بودند که‌ انسانها اسیر احساسات هستند و این خود فرصت را در اختیار ساختار حکومت قرار می‌دهد که با تکیه بر این احساسات به تمرکز قدرت و یا سوء استفاده از آن بپردازند.در راستای ایجاد و تداوم حاکمیت مردم، الزام پاسخگویی حکومت به مردم و از همه مهمتر کنترل حکومت، نیاز به یک‌سری اقدام احتیاطی جانبی است.آشتی‌ناپذیران همیشه این منطق را مطرح کرده اند که بنیانگذاران ایالات متحده آمریکا با نوع نگاه خاص خود به انسان، اعتقاد داشتند که قوه مقننه تا چه اندازه به لحاظ تعدد اعضا، نسبت به گرایش برای توسل به پست‌ترین ویژگیهای انسانی آسیب‌پذیر است.به همین دلیل، آنان بهترین تضمین و امنیت را برای بقاء دموکراسی مورد نظر خود نه تکیه بر مردم عادی، بلکه اتکا بر مجموعه‌ای از چارچوبهای کمکی و جانبی دانستند زیر اکه در این صورت هرقوه مجبور به‌ تعقیب و تحقق منافع و مسئولیتهای خود است.پس در واقع، تفکیک قوا و توازن و نظارت به‌ این منظور ابداع گردیدند تا کنترلی بر قوه مقننه اعمال شود که به لحاظ طبیعت کار خود و کثرت‌ انتخابات بیشتر از قوه مجریه در معرض سوء استفاده از قدرت است.آشتی‌ناپذیران بر این باور هستند که کنگره به عنوان یک کلیت بر خلاف نیت پدران‌ بنیانگذار آمریکا درصدد ایفای نقش قاطع در تدوین کلی سیاست خارجی است که این به مفهوم‌ تجاوز به حوزه اختیارات رییس‌جمهور است.این همان چیزی است که طراحان قانون اساسی‌ از آن هراس داشتند و به لحاظ آن به تفکیک قوا و از همه مهمتر و اساسی‌تر به ساختار نظام‌ نظارت و توازن در نهادسازی آمریکا متوسل شدند.در این تصور، مدل تصمیم‌گیری در سیاست خارجی بر اساس‌ تقسیم کار است که در آن رییس‌جمهور از نقش قاطع برخوردار است، هرچند که کنگره هم‌ دارای نقشی است.نقش هردو قوه تأیید می‌گردد،اما نقشها متفاوت و مختلف هستند.هر کدام بایستی نقشی را ایفا کند که از نظر طراحان قانون اساسی به لحاظ تواناییها ساختاری‌ و قانونی مجهز به انجام آن هستند.چنین رابطه‌ای مبتنی بر حاصل جمع جبری صفر نیست، بلکه بیانگر این است که هردو قوه «مشترکا تعیین‌کننده» می‌باشند.هرچندکه رییس‌جمهور از موقعیت متمایزتری برخوردار است.آشتی ناپذیران کاملا باور دارند که رییس‌جمهور ایالات متحده دارای یک «برتری ذاتی در مقایسه با قوه مقننه است».البته منظور آنها در این‌باره بیشتر ناظر به برخورداری رییس جمهور آمریکا ازحق وتو است.هرچند که این مزیت رییس جمهور را باید مشروط تلقی کرد.اگر دو سوم اعضای کنگره این اقدام رییس قوه مجریه را مطلوب نیابند، قادر بر این خواهند بود که وتو را ملغی سازند و خواست کنگره را قانون آمریکا نمایند.البته باید به این نکته توجه‌ نمودکه که مشکل بتوان در یک ساختار حکومتی نظیر کنگره آمریکا که از 535 عضو دارای حق‌ رأی با منافع متضاد و با تعلقات شدید حزبی تشکیل یافته است، به آنچنان اجماعی دست‌ یافت که سوق‌دهنده آنها به سوی یک سیاست مشترک در مقابل رییس‌جمهور باشد.آشتی ناپذیران چنین تحلیل می کنند که با توجه به ماهیت‌ تصمیم‌گیری در ساختار قوه مقننه بود که تعداد زیادی از مسئولان حکومتی طرفدار حکومت‌ مرکزی در تفسیر اختیارات مندرج در قانون اساسی در راستای تقویت ساختار قوه مجریه بر این باور بودند که بده و بستان با کشورهای خارجی اصولا مربوط به قوه اجرایی است و استثناها باید با دقت فراوان و وسواس تصویر گردند.آنان شاهد ادعای خود را چنین مطرح می کنند که رؤسای جمهور آمریکا بیشتر از 200 سال است که از نیروی‌ نظامی در عملیات خارجی استفاده کرده‌اند که به استثنای پنج بار ضرورتی بر داشتن مجوز از کنگره احساس نشده است.درنگاهی به قانون اساسی آمریکا پی می بریم که به لحاظ تعداد محدود مواد مندرج درآن که از 7 مورد تجاوز نمی‌کند، بسیار ساده است.اما به لحاظ ماهیت به شدت متأثر از چگونگی نگاه اعضای سه قوه به اختیارات و مسئولیتهای خود است.این بدان معنا است که قانون اساسی ایالات متحده از خصلتی به شدت اندام‌وار برخوردار است که این سبب تنش‌زایی آن گردیده است.توجه به این ملاحظات است که قدرتهای‌ مربوط به مدیریت، طراحی، برنامه‌ریزی و اداره سیاست خارجی به شکلی بین دو قوه مقننه و مجریه تقسیم گردید که آنان برای ایفای نقشهای خود ملزم هستند که به یکدیگر تکیه کنند.چگونگی تقسیم اختیارات و وظایف به نحوی است که هیچ‌ یک از دو قوه به جهت‌ مکانیسم های قانونی و ساختاری از این امکان برخوردار نیست که به تنها نهاد تاثیرگذار در صحنه‌ سیاست خارجی آمریکا تبدیل شود.کشمکش و بحران به لحاظ چگونگی تفویض قدرتها در مقوله‌ سیاست خارجی به طور طبیعی با قانون اساسی سرشته شده است.تدوینگران قانون اساسی‌ با عملکرد خود، از روی قصد شرایطی را بنیان گذاشتند که در واقع «دعوتی به کشمکش» است.اعلان شروع و پایان جنگ را در اختیار کنگره قرار دادند، در حالی که مدیریت نیروهای نظامی را در اردوگاهها به قوه مجریه واگذار کردند.مسئولیت‌ تأمین بودجه برای فعالیتهای نظامی را به کنگره واگذار کردند و در عین حال فرماندهی کل قوا را به‌ ریاست‌جمهور اعطا کردند.انتصاب رؤسای نیروهای نظامی و رییس ستاد ارتش به ساکن کاخ‌ سفید داده شد، هرچند که تأیید سنای آمریکا الزامی گردید.تعیین سفرا و امضای‌ قرادادهای خارجی از وظایف عمده رییس‌جمهور در قلمرو سیاست خارجی تلقی می‌گردد، هرچند که بر اساس قانون اساسی نیاز به موافقت سناتورها دارد.

سیاست‌گذاری در بطن تنش

پرواضح است که مسئولیتها و اختیارات در اداره و شکل‌دهی سیاست خارجی آمریکا کاملا محرز است.ولی این سوال به ذهن متبادر می شود چرا کشمکش و تعارض بین دو قوه مجریه و مقننه در ایالات متحده اجتناب‌ ناپذیر گشته است.وظایف و امتیازات هرقوه در قانون اساسی تبیین شده، اما آنچه باعث تنش گردیده است‌ داشتن آنها نمی‌باشد، بلکه حضور مشترک دو قوه در حیات سیاست خارجی است.دو قوه‌ متفاوت مجریه و مقننه باید در قلمرو واحدی به سیاست‌گذاری بپردازند که این مشکل‌ساز است.شرایط بین المللی، ماهیت افکار عمومی در داخل، الزامات ساختاری، ارزشها و منافع متفاوت ساکنان‌ دو سوی خیابان پنسیلوانیا، تعارض را گریز ناپذیر نموده است.کشمکش بین‌ دو قوه طبیعی است؛ چون آگاهانه به شکل قانونی تدوین گردیده است.اما اینکه چرا در برهه‌هایی از تاریخ این کشمکش گسترده و در برهه‌ای دیگر  محدود و کم رنگ است‌ بستگی تام به روان‌شناختی 535 عضو کنگره و شخص رییس‌جمهور دارد.روان‌شناختی بسیار متأثر از نقش آمریکا در صحنه جهانی و ارزیابی افکار عمومی به ویژه رأی‌دهندگان بالقوه از عملکرد اعضای دو قوه است.وجهه بین المللی رییس‌جمهور، اعتبار اعضای کنگره در برداشتهای آنان از حوادث بین المللی و ارزیابی شهروندان از اعضای کنگره و رییس‌جمهور همه عواملی هستند که باید مورد توجه قرار گیرند.بنابراین، با قاطعیت باید اعلام کرد که جایگاه داخلی و وضعیت بین المللی است که متأثر می‌سازد که کدام یک از دو قوه از فرصت و امکانات وسیع‌تری برای شکل دادن به اهداف در سیاست خارجی ایالات متحده و چگونگی پیاده‌سازی آن برخوردار است.این طرح برای این شکل گرفت که‌ از تمرکز قدرت تصمیم‌گیری در حیطه سیاست خارجی جلوگیری گردد.عدم تمرکز به مفهوم‌ نیاز برای دستیابی به«اجماع» به منظور کسب موفقیت در قلمرو سیاست خارجی است. پس رییس‌جمهور و اعضای کنگره برای تداوم قدرت خود الزاما باید به موفقیت در سیاست‌ خارجی دست یابند که این خود تسهیل کننده فرایند مصالحه و همکاری بین دو قوه در صحنه سیاست‌ خارجی است.در منفی‌ترین شکل و توجیه باید گفت که هردو طرف برای انتخاب دوباره مجبور به همکاری هستند.در مثبت‌ترین بعد، آشکاراست که هردو قوه مجریه و مقننه به خاطر جلب رضایت مردم در قلمرو سیاست خارجی باید در مسیری وارد و به موازات یکدیگر حرکت را شکل دهند.پس جدا از اینکه برداشت تفوق کنگره را از قانون اساسی آمریکا مطلوب بیابیم و یا اینکه درک برتری رییس‌جمهور را بپذیریم، این دو مجبور به همکاری در بطن تنش هستند؛چون‌ اگر قوای مختلف بخواهند با تکیه بر قدرت خود و بدون توجه به دیگر قوا به فعالیت بپردازند، سیستم حکومتی به مانند یک موتور بدون روغن از حرکت باز خواهد ایستاد.در واقع تدوینگران قانون اساسی آمریکا، فرایند شکل‌دهی به سیاست خارجی را در چارچوب قانون اساسی به گونه ای قوام دادند که کشمکش دو قوه طبیعی گردد و در نتیجه، همکاری نیز الزامی گردد.امروزه با توجه به اینکه از هر10 نفر کارگر شاغل در صنایع تولیدی یک نفر در صنایع دفاعی کار می‌کند،کنگره و رییس‌جمهور برای تأمین منافع ساختاری و فردی چاره‌ای‌ جز همکاری و مصالحه ندارند.قوه مجریه در بسیاری از اوقات به ویژه در دهه‌های اخیر، به شدت‌ از «فعال‌گرایی» کنگره در حیطه سیاست خارجی انتقاد کرده است و«مدیریت خرد» اعضای کنگره را عامل ضعف سیاست خارجی آمریکا قلمداد کرده‌ است.رؤسای جمهور بر این نکته تأکید کرده‌اند که به لحاظ ملاحظات کنگره آنان قدرت مانور خود را از دست داده‌اند و از موقعیت چانه‌زنی برای تأمین منافع مردم آمریکا عاجز مانده‌اند. بنابراین، به خوبی متوجه می‌شویم که عدم تمرکز قدرت تصمیم‌گیری در قلمرو سیاست‌ خارجی این امکان را به رییس‌جمهور می‌دهد که کاستیها و ضعفهای خود را به اعضای‌ کنگره نسبت دهد.چنین سیاستی از این امکان برخوردار است که در کوتاه مدت پذیرش‌ شهروندان را جلب کند، اما پرواضح است که در بلندمدت توجیه قابل قبولی برای تداوم بقای‌ سیاسی رییس‌جمهور نخواهد بود.

قدرت شراکتی و سیاست خارجی

در بررسی چگونگی، طبیعت و پیامدهای تعامل قوای مجریه و مقننه در فرایند شکل‌گیری و پیاده‌سازی اهداف سیاست خارجی آمریکا بایستی توجه را بر اساس سه‌ شاخص محتوا داد.متن قانون اساسی درباره حقوق قانونی در حیطه سیاست خارجی برای هر یک از قوا از صراحت کامل برخوردار است، اما باید درک کرد که این متن باید با توجه به‌ محیطی که رییس‌جمهور و اعضای کنگره در آن به فعالیت می‌پردازند، به تحلیل و استنباط درآید.تنش بین دو قوه در قلمرو بین المللی ناشی از ویژگیهای تفکیک قوا نمی‌باشد، بلکه‌ برآمده از قدرتهایی است که آگاهانه شکل گرفت.نکته ظریف و متمایزکننده قانون اساسی آمریکا از دیگر کشورها این است که تقسیم قدرت به مفهوم‌ استقلال حیطه عملیاتی قدرت نمی‌باشد.هرقوه تنها در صورتی می‌تواند قدرتی را که در حیطه اختیارات اوست به طور مطلوب‌ و در راستای منافع خود اعمال کند که این فرصت برای قوه دیگر هم باشد که از امکان اعمال‌ حقوق قانونی برخوردار گردد.به عبارتی، رییس‌جمهور تنها هنگامی می‌تواند فرد مورد علاقه خود را به عنوان وزیر خارجه به جامعه معرفی کند که سنای آمریکا این فرد را شایسته‌ این مقام بیابد.پس رییس‌جمهور موظف می‌گردد که در عین بهره‌مندی از حقوق قانونی‌ خود که انتصاب وزیر خارجه است، به دیدگاه کنگره هم توجه کند.کنگره هم مکلف می‌گردد که در بطن حرکت در راستای اعمال حقوق قانونی مندرج در قانون اساسی توجه را به این‌ امر معطوف کند که در صورت عدم توجه به منافع کشور، رأی‌دهندگان را ناخشنود خواهد ساخت.پس این درک باید حاصل شود که تقسیم قدرت به مفهوم استقلال عمل در«انتزاع» نیست؛چون قدرتها در عین استقلال به هم اتصال و وابستگی عملکردی دارند و یک رابطه ارگانیک بین آنها وجود دارد، هرچند که دو قوه متفاوت هستند.از این‌رو است‌ که ویژگی منحصر به فرد قانون اساسی آمریکا شکل گرفته است و آن«قدرتهای شراکتی» است.قوای مقننه و مجریه نیازمند یکدیگر هستند؛ زیرا تنها در این صورت‌ است که می‌توان صحبت از وجود سیاست خارجی کرد.قانون اساسی ضرورت همکاری را اجتناب‌ ناپذیر ساخته است، هرچند که ماهیت و چگونگی این رابطه بستگی تام به فضای‌ عملیاتی داخلی و بین المللی، نقطه نظرها و شرایط گروههای ذی نفوذ و میزان فعال‌گرایی هر یک از دو قوه دارد.واقعیت این است که چگونگی اعمال حقوق قانونی‌ بستگی کامل به ارزیابیهای رییس‌جمهور و اعضای کنگره دارد.شرایط بین المللی و داخلی‌ هستند که دو قوه را درباره نگرش آنها به قدرت قانونی شان هدایت می‌کنند.

نقش و رویکردهای کنگره در سیاست خارجی

واقعیت است که به دنبال جنگ جهانی دوم‌ شاهد نقش وسیع‌تر رییس‌جمهور در سیاست خارجی آمریکا هستیم که در نهایت منجر به‌ شکل‌گیری مفهوم ریاست‌ جمهوری امپراتوری گردید، اما این روند از وایل دهه 1970 به دنبال عملکرد قوه مجریه در ویتنام با چالش شدید کنگره روبه‌رو شد.این روند که با تصویب‌ قطعنامه «قدرتهای جنگی» در سال 1973و«قانون بودجه و برگشت بودجه تخصیص داده شده» در سال 1974، از استواری خاصی برخودار گردید.چارلزکگلی و ویان ویتکوپ‌ دو پژوهشگر برجسته در حوزه سیاست خارجی آمریکا، شش دوره نسبتا متفاوت را که بیانگر کیفیت روابط قوای مجریه و مقننه در عصر بعد از جنگ جهانی دوم است،بدین شرح مشخص‌کرده‌اند:

1- سازگاری‌Accomodation ،2- مخالفت‌Antagonism ،3- رضایت‌Acquiescence ،4- ابهام‌Ambiguity،5- شدت عمل‌Acrimony   و 6- قدرت‌ نمایی‌Assertiveness تاثیر گروهای نفوذ در شکل دهی سیاست خارجی آمریکا با تاکید بر لابی صهیونیستیAIPAC در کنار تأثیر محیط، قطعا باید به ائتلافهای بین گروهی و درون گروهی در جامعه‌ آمریکا توجه داشت.آمریکا از معدود جوامع غربی است که ساختار حکومتی آن به شدت متأثر از عملکرد گروههای فعال در حیطه سیاست خارجی است که به شکلی ملموس توازن را بین دو قوه تعیین‌ می‌کند.امروزه به دلیل حضور جهانی آمریکا گروههای فعال در پهنه سیاست بین المللی به شدت کنگره و قوه مجریه‌ را توأمان لابی می‌کنند تا منافع خود را تأمین شده بیابند.با توجه به این موضوع است که باید ادغان کرد:«دومین صنعت بزرگ در واشنگتن بعد از حکومت، همانا صنعت لابی کردن‌ است».هرچند بسیاری از صاحب نظران عملکرد گروهها را در فرایند لابی کردن به مفهوم دور شدن هرچه‌ بیشتر شهروندان عادی از صحنه سیاست تلقی می کنند، اما باید توجه داشت که سیاست و سیاست‌گذاری در طول تاریخ این کشور از ماهیتی گروهی برخوردار بوده است.نقش گروههای نفوذ‌ امروزه به مانند گذشته در فرایند شکل دادن به سیاست خارجی ایالات متحده و ابزار و روشهای در اختیار به‌ شدت واضح و ملموس است و اینان هم کنگره و هم کاخ سفید را در جهت منافع خود لابی‌ می‌کنند.گروههای طرفدار منافع تجاری‌ و منافع تسلیحاتی نقش و حضور گسترده‌تری در بین این گروههای مطرح در حوزه سیاست خارجی دارند.به دلیل توجه اندک مردم عادی به مسایل سیاست خارجی اهمیت گروههای‌ ذی نفوذ بسیار تشدید می شود.این گروهها برای تأمین اهداف خود روشهای مختلفی را مورد استفاده قرار می‌دهند.روشهای مختلف اعم از مستقیم و غیر مستقیم که ملاقات با رهبران‌ کنگره تا تهیه پیش‌نویس قانون، در راستای تحقق اهداف مد نظر را شامل می شود.گروههای نفوذ به لحاظ دسترسی به اطلاعات تخصصی و توانایی در تشویق مردم به‌ شرکت در انتخابات به لحاظ امکانات سیاسی، مالی و ارزشی از نظر رهبران سیاسی در هردو قوه از اعتبار خاصی برخوردار هستند و بدین جهت اهمیت می‌یابند.البته در بررسی نقش گروههای نفوذ و تاثیر فعالیتهای آنها بر سیاست خارجی آمریکا- به ویژه‌ تصمیمات کنگره - شاید هیچ مثالی، روشنگرانه‌ تر از بررسی فعالیت کمیته امور عمومی آمریکا و اسراییل معروف به‌AIPAC نباشد.این کمیته که فعالیت خود را در دهه 1950م آغاز نمود اینک با بیش از پنجاه هزار عضو در 50 ایالت آمریکا در خط مقدم دفاع از منافع رژیم صهیونیستی در این کشور قرار دارد.روزنامه نیویورک تایمز این کمیته را مهمترین سازمان تاثیرگذار بر روابط آمریکا و اسراییل نامیده و مجله فورچن‌ همواره‌AIPAC را قدرتمندترین گروه‌ ذی نفوذ در آمریکا نامیده است.فعالان‌AIPACکه ارتباط کاری کاملا نزدیکی با کارکنان‌ حرفه‌ای این کمیته دارند از میان کارکنان رده بالای دولت از جمله دستگاه سیاست خارجی‌ آمریکا و نخبگان سیاسی، علمی و فرهنگی انتخاب می‌شوند.این فعالان نشستهای منظمی با اعضای کنگره داشته و در جلسات استماع که مسایل مربوط به روابط آمریکا و اسراییل را در برمی‌گیرد فعالانه شرکت می‌کنند.کارکنان حرفه‌ای‌AIPAC ،پیوسته اطلاعات فعالان را در مورد خاورمیانه و سیاستهای آمریکا به روز نگاه داشته و تحلیلهای مختلفی را از دیدگاه‌ تامین منافع اسراییل در اختیار فعالان قرار می‌دهند.نگاهی به یکی از دستورهای کاری‌AIPAC  به‌ شرح ذیل،گستره فعالیتهای این گروه در عرصه نهادهای سیاسی و قانونگذاری آمریکا را به‌ خوبی نشان می‌دهد:

1- جلوگیری از دستیابی ایران به تسلیحات هسته‌ای (بخوانید فناوری هسته ای)؛ 2- پشتیبانی‌ آمریکا از اسراییل جهت تضمین امنیت این رژیم در خاورمیانه 3- دفاع از رژیم صهیونیستی در برابر تهدیدات آینده؛ 4- آماده نمودن نسل آینده رهبران طرفدار اسراییل در آمریکا؛ 5- ارتقاء آگاهی کنگره نسبت به روابط آمریکا- اسراییل؛ 6- ارتقای همکاری‌ استراتژیک بین آمریکا و رژیم صهیونستی به منظور مقابله با تهدیدات جدید؛ 7- به بن‌بست رساندن برنامه‌ تسلیحات (فناوری) هسته‌ای ایران؛ 8- تقویت رژیم صهیونیستی از طریق ارائه کمکهای نظامی و اقتصادی آمریکا؛ 9- مقابله با تروریسم و سایر تهدیدات؛ 10- پیشبرد فرآیند به اصطلاح صلح خاورمیانه؛ 11-گسترش روابط آمریکا و اسراییل؛

12- حفاظت از اورشلیم (قدس شریف) به عنوان پایتخت رژیم صهیونیستی؛ 13- پایان بخشیدن به انزوای‌ اسراییل در سازمان ملل

نفوذ لابی اسراییل در آمریکا که نمود برجسته آن، فعالیتهای‌ AIPACمی‌باشد به مرور آن چنان گستردگی یافته که به نیرویی قدرتمند و تاثیرگذار در فرآیند تعاملات‌ هیأت حاکمه آمریکا تبدیل شده است.فعالیتهای‌ این گروه نفوذ در جهت حفظ و تشدید فضای ستیزه‌ جویانه علیه جمهوری اسلامی ایران و فناوری صلح آمیز هسته ای کشورمان در هیأت حاکمه آمریکا که یکی از نقاط برجسته آن در قضیه تصویب قانون تحریم ایران و لیبی در سال 1996 و تمدید آن در سال 2001 نمود یافته، نمونه برجسته‌ای جهت درک هرچه بهتر کارکرد گروههای نفوذ در فرآیند پیچیده تدوین خط مشی سیاسی و قانون‌گذاری در واشنگتن است.

حیطه های سه گانه قلمرو سیاست و سیاست خارجی آمریکا

در طول تاریخ آمریکا می‌توان دوره‌ های تاریخی را مشخص کرد که قوه مجریه از فرصتهای بیشتری برای یکه‌تازی در حیطه سیاست خارجی برخوردار بوده است.در عین حال‌ می‌توان مقاطعی را برجسته کرد که کنگره تعیین‌کننده بوده است.اما برای درک بهتر ماهیت‌ تعاملات این قوه و تأثیرگذاری آن در شکل‌دهی سیاست خارجی آمریکا بهتر است به‌ ارزیابی بر اساس«حیطه سیاست» بپردازیم.با بهره گیری از این روش بهتر می‌توانیم‌ عملکرد این دو قوه را مشاهده و به این درک نایل شویم که چه نقشی توسط این دو قوه ایفا شده  و کدام یک‌ تأثیرگذارتر بوده‌اند.این روش تأکیدی بر این واقعیت عینی است که هردو قوه مجریه و مقننه در قلمرو سیاست خارجی تأثیرگذار هستند، اما چگونگی تأثیرگذاری بسته به میزان نافذ بودن، وسعت و عمق اثرگذاری متفاوت است.پس این موضوع را باید پذیرفت که کنگره و ریاست ‌جمهوری‌ در شکل دهی و هدایت سیاست خارجی ایالات متحده نقش اساسی دارند،اما اینکه کدام یک از این دو از اهمیت فزون‌تری برخوردار هستند،این ضرورت را ایجاب می‌کند معیار بررسی را حیطه سیاست قرار دهیم.این روش از اعتبار روشنگری فراوان‌ برخوردار است؛چراکه از یک سو می‌پذیرد که قانون اساسی وظایف و حقوق قانونی درحیطه‌ سیاست خارجی را به دو قوه اعطا کرده و از سویی دیگر، می‌پذیرد که آنان یکسان رفتار نمی‌کنند.اینکه چرا دو قوه مجریه و مقننه در دوره‌ های مختلف و یا در شرایط مشابه متفاوت عمل می‌کنند، فقط بستگی‌ به عوامل محیطی ندارد، بلکه برآمده از مقوله‌های سیاسی است که آنان با آن درگیر هستند.در هرحیطه سیاست خاص یکی از دو قوه به لحاظ ماهیت قدرت، ابزار در اختیار و گستردگی نفوذ از نقشی برخوردار می‌گردد که برآمده از خصلت آن حیطه سیاسی است.

1- حیطه «سیاست بحرانی»‌: مقوله‌هایی که نگاه امنیتی و برداشت‌ تهدید علیه منافع حیاتی آمریکا را ممکن می‌سازند،از موضوعاتی هستند که در این‌ طبقه ‌بندی قرار می‌گیرند.موضوعاتی در حیطه سیاست بحرانی قرار می‌گیرند که برخورد نظامی برای مواجهه با آن از احتمال فراوانی برخوردار است.جنگ کویت در سال 1991 و جنگ عراق در سال 2003 از زمره مواردی هستند که در این چارچوب جای می‌گیرند.هر زمان استفاده از زور و به کارگیری خشونت برای حل و فصل یک بحران در اولویت قرار می‌گیرد، می‌توان صحبت از این واقعیت کرد که در قلمرو سیاست بحرانی هستیم.با توجه به نقش‌ یکجانبه گرایانه و مداخله گرایانه که ایالات متحده برای خود در عرصه ببن المللی تعریف نموده ، پرواضح است که از دیدگاه مقامات آمریکایی شرایط بحرانی به گونه‌ای فزون‌تر برای این کشور پدیدار می شود.به دلیل اینکه ایالات متحده آمریکا منافع خود را جهانی تعریف کرده بنابراین قائل به ایفای نقشی جهانی و همه جانبه در مدیریت نظام بین المللی و برقراری نظم جهانی آمریکایی می باشد.قلمرو سیاست بحرانی به لحاظ اینکه غالبا نیازمند پاسخ صریح و قاطع‌ است و احتمال استفاده از قوه قهریه افزایش می‌یابد، رییس‌جمهور به لحاظ وظایف قانونی از حضور وسیع‌تری برخوردار می‌گردد.این بدان معنا است که همراه با بین المللی شدن‌ سیاست خارجی آمریکا، رییس‌جمهور از فرصتها و شرایط مساعدتری برای ایفای نقش‌ قاطع‌تر در سیاست خارجی بهره‌مند است.رییس‌جمهور به عنوان فرمانده کل قوا در این‌ شرایط مسئولیت بیشتری را عهده‌دار و بدین‌جهت است که در هنگام بحران این او است که از نظر شهروندان بایستی در کسوت رهبری خارجی ظاهرشود.البته کنگره سعی فراوانی داشته‌ است که در این قلمرو از برابری در شکل دادن و طراحی سیاستها برخوردار باشد.در این‌ راستا است که در سال 1973 کنگره با تصویب قطعنامه قدرتهای جنگی  تلاش را بر این قرارداد که در این زمینه از نقش مطلوب‌تری برخوردار گردد.با توجه به اینکه کنگره از«قدرت کیسه‌ پول» برخوردار است و می‌تواند در اندازه، ترکیب وظایف، ظرفیت‌ و میزان بودجه نیروی نظامی و وزارت خارجه تأثیر بگذارد.پس حتی در حوزه سیاست‌ بحرانی هم رییس‌جمهور باید به نیازها و ملاحظات کنگره توجه داشته باشد و این موضوع با از بین رفتن تعارضات ایدئولوژیک دوران جنگ سرد و تأکید مردم بر توجه بیشتر دولت به مسایل داخلی افزون‌تر گشته است.حتی با وجود افزایش حیطه عمل رییس‌جمهور، وی می باید همراهی‌ کنگره را در اختیار داشته باشد.به ویژه که کنگره با داشتن حق قانونی«عملکرد نظارتی» می‌تواند بر کارآمدی برنامه‌های رییس‌جمهور تاثیر قاطع بگذارد.در این رابطه کنگره می‌تواند با عنوان«پلیس گشت» عمل کند یا به عنوان«آژیر آتش‌سوزی» فعالیت کند.منظور از عبارت اول این است که کنگره بر اقدامات قوه مجریه‌ نظارت کند و منظور از دومی این نکته است که به دنبال اقداماتی که قوه مجریه انجام می‌دهد، قوه مقننه خواهان پاسخگویی در قبال این اقدامات باشد.بدین‌ترتیب، رییس‌جمهور مجبور است حتی‌ زمانی که شرایط بحرانی است، سیاستهای خود را تعدیل کند؛ زیرا او باید به عواقب‌ عدم رضایت کنگره بیاندیشد.مدل پلیس گشت در مجلس نمایندگان مطرح‌تر است و این از طریق کمیته‌های فرعی انجام می‌شود و فرایندی«پیش‌گیرانه» است، در حالی که مدل آژیر آتش‌ نشانی در سنا که کمتر در زمینه نظارت فعال است، انجام می‌گیرد و فرایندی«واکنشی» است.

2- حیطه «سیاست ساختاری»: سیاست ساختاری درباره ماهیت‌ و چگونگی تخصیص منابع است.سیاست ساختاری دربرگیرنده خط مشی«توزیعی»است که به مفهوم این است که چه میزان از منابع در اختیار قوه مجریه از طریق قانون‌گذاری درباره مسایل دفاعی و خارجی قرار گیرد.به قول معروف،«دلار سیاست‌ است».همان طور که در حیطه سیاست بحرانی رییس‌جمهور از حوزه‌ عمل وسیعی برخوردار است، در این حیطه هم کنگره به لحاظ ابزار قانون‌گذاری از نقش‌ ویژه‌ای برخوردار است.خریدهای نظامی، استقرار نیروها، سازماندهی آنها، میزان کمکهای خارجی و بودجه اختصاصی به سازمانهای بین المللی همگی این فرصت را در اختیار کنگره‌ قرار می‌دهند که بر ماهیت سیاست خارجی آمریکا تاثیرقابل توجهی بگذارد.در این حیطه رییس‌جمهور کمترین میزان قدرت را دارا می‌باشد و باید کاملا با توجه به درخواستهای کنگره روابط حسنه ای با اعضای کنگره برقرار  نماید و گاهی با سیاستهای اعلان شده به وسیله رؤسای‌ انتصابی در وزارت خارجه یا وزارت دفاع به مخالفت برمی‌خیزد. باید توجه شود که دو نوع‌ قانون گذاری محتوایی و از سوی دیگر، قانون‌گذاری رویه‌ای در سیاست خارجی آمریکا  تأثیر می‌گذارند.قانون‌گذاری محتوایی به این‌ مفهوم است که کنگره به طور دقیق ذکر می‌کند که به چه کشور و سازمانی کمک شود و میزان کمک به چه میزان باشد.قانون‌گذاری رویه‌ای یک‌سری ضوابط و قواعدی‌ تعیین می کند که رییس‌جمهور بایستی در چارچوب آن سیاست خارجی آمریکا را شکل‌ دهد.به عنوان نمونه قانون‌گذار مقرر می‌سازد که دولت حق ندارد به کشورهایی که حقوق بشر را نقض‌ می‌کنند،کمک امنیتی اعطا کند.تفکر بر این است چون رویه عوض شود، محققا سیاست‌ هم از نظر ماهیتی بایدتغییر کند.اغلب اوقات با شکل دادن به رویه‌های جدید کنگره قادر است بر دگرگونیهای ماهوی تأثیر بگذارد.

3- حیطه«سیاست راهبردی»: در این حیطه باید اهداف و تاکتیکها در حیطه سیاست خارجی مشخص شود.در این حیطه غالبا این رییس‌جمهور است که‌ پیش‌قدم می‌شود.مواردی از قبیل به رسمیت شناختن کشورهای دیگر و امضای قراردادها با سایر کشورها در حوزه این حیطه قرار می گیرد.البته باید به این نکته مهم و کلیدی توجه داشت که کنگره آمریکا می‌تواند قراردادها را تصویب نکند و عملا آنها را لغو نماید.

با توجه به این سه‌ حیطه سیاست است که به گونه‌ای کارآمدتر می‌توان صحبت از میزان تأثیرگذاری قوای مجریه و مقننه‌ در قلمرو سیاست خارجی آمریکا کرد.در زمینه ‌هایی که به تصمیم‌گیری در شرایط بحرانی ارتباط دارد و به عبارتی برداشت و درک امنیتی از وقایع و مسایل وجود دارد، با مطالعه تجارب تاریخی نظیر موضوع ادعایی مبارزه امریکا با تروریسم بعد از واقعه 11 سپتامبر به نظر می‌آید که رییس‌جمهور ایالات متحده از تأثیرگذاری فزون‌تری در حیطه سیاست‌ خارجی و دفاعی برخوردار است.در زمینه‌هایی که به تخصیص منابع جامعه و به عبارتی‌ ترسیم بودجه ارتباط دارد، نقش کنگره به شدت واضح و مشخص است که این در حیطه‌ سیاستهای ساختاری است.در قلمرو سیاستهایی که مربوط به تعیین اهداف و تاکتیها در سیاست خارجی و دفاعی است.هر دو قوه مجریه و مقننه از نقش تقریبا هم‌ وزن و هم‌ سنگ برخوردار هستند.پس باید گفت که کاخ سفید و کنگره در قلمرو سیاست خارجی امریکا دارای قدرت تأثیرگذاری برجسته هستند، اما با توجه‌ به نوع سیاست است که باید گفت نقش کدام یک برجسته‌تر است.پس نباید صحبت از این‌ باشد که نقش کدام قوه بیشتر یا کمتر است، بلکه باید به نوع سیاست توجه کرد که‌ بتوان به یک نتیجه صحیح رسید.هرچه به حیطه سیاست بحرانی نزدیک‌تر شویم، نقش‌ رییس‌جمهور وسیع‌تر و برجسته تراست و هرچه به حیطه سیاست ساختاری نزدیک‌تر شویم، نقش کنگره‌ در شکل دادن به سیاست خارجی آشکارتر می گردد.

سخن آخر

نگاهی به تاریخ آمریکا بیانگر این واقعیت است که قوای مجریه و مقننه نقش برجسته و محوری در شکل دهی و هدایت سیاست خارجی ایالات متحده ایفا کرده‌اند.البته روشن است که در طول تاریخ این کشور با توجه به عوامل داخلی و خارجی و یا به عبارتی شرایط داخلی و بین المللی ای نقش و اهمیت هریک از این دو قوه از  عوامل یاد شده متأثر گردیده است.تمام قرن نوزدهم و تا اوایل قرن بیستم، کنگره مطرح بود، هرچند که با پایان جنگ جهانی دوم و بویژه پایان جنگ سرد و ظهور آمریکا به عنوان هژمون نظام بین الملل و تعریف جایگاه  و منافع جهانی آمریکا در صحنه بین المللی‌ توسط نظریه پردازان این کشور نقش رییس‌جمهور در عرصه سیاست خارجی امریکا آشکارتر گردید.این بدان معنا است که هردو قوه حایز اهمیت‌ بوده‌اند و ترسیم تاریخی به تنهایی نمی‌تواند معیار مناسبی برای تعیین میزان و گستردگی نفوذ این دو قوه باشد.با توجه به این واقعیت است که بر اساس بررسی نوع سیاست به نحو مطلوب‌تری می‌توان به تعیین درجه اهمیت و تأثیرگذاری یکی از قوای مجریه و مقننه پرداخت.بدین‌ترتیب‌ است که با توجه به سه حیطه سیاست بحرانی، ساختاری و راهبردی به ترسیم میزان نفوذ کاخ سفید و کنگره در تدوین و تنظیم سیاست خارجی آمریکا می‌پردازیم.در این چارچوب به این نتیجه می‌رسیم که در هر سه حیطه هردو قوه حضور دارند، اما میزان تأثیرگذاری آنها متفاوت و متمایز است.در زمینه‌هایی که ضرورت تصمیم‌گیری فوری و آنی مطرح است و منافع کشور در خطر  و دیدگاه امنیت محور غالب است، قاعدتا نقش قوه مجریه واضح‌تر و مشخص‌تر است.در زمینه‌های تخصیص منابع و به عبارتی‌ تأمین بودجه، این کنگره است که نقش کلیدی را ایفا می‌کند.در قلمرو تعیین اهداف و تاکتیکها تمایز بین دو قوه به وضوح دو حیطه قبلی نیست، هرچند که نقش رییس‌جمهور در بستر همکاری با کنگره مهم تر است، اما پرواضح است که هر دو قوه برای تعیین اهداف و تاکتیکها به شدت نیازمند یکدیگر هستند.

ایمیل مستقیم : info@nasimbahari.com
شماره پیامک سایت :
نظرات بینندگان



* نظر :

لطفا حاصل عبارت زیر را در باکس روبرو وارد کنید:
۲ + ۱۲ =

آخرین اخبار
اخبار پر بیننده
چند رسانه ای